1. – Les Antilles mais également l’Île de la Réunion ont connu une actualité politique, sociale et économique sans précédent. Une partie des revendications de la population concernait la cherté de la vie qui est liée aux dysfonctionnements dans le contrôle des prix et à certaines situations de monopole. Du fait de l’insularitéNote 2 et des modes d’approvisionnements spécifiques, l’insuffisance de la concurrence est encore plus évidente dans ces départements. Paradoxalement, d’un point de vue strictement juridique, on dénombre finalement d’assez rares cas de contentieux portant sur des abus de position dominante liés à l’étroitesse de ce marché géographique si particulierNote 3. On peut aussi penser qu’avec l’idée de lutte contre le profit (pwofitasyon en créole), c’est surtout l’image véhiculée par ceux qui s’enrichissent et la revendication d’une meilleure « éthique du profit »Note 4 à travers la question symbolique d’un « juste » prix, qui ont été mises en lumière par la population. Le profit ne peut-être en effet légitime que s’il est véritablement concurrentiel.

2. – De plus, des taxes spécifiques à ces îles contribuent paradoxalement à renchérir le coût de la vie. Les départements d’outre-mer, vis-à-vis de la métropole, sont considérés comme des territoires à l’exportation d’un point de vue fiscal et douanier. Du point de vue des DOM, les marchandises exportées à partir de la métropole échappent à la TVA. En revanche, à leur entrée dans les DOM, elles se voient appliquer la TVA selon un régime spécifiqueNote 5 ainsi que l’« octroi de mer » généralNote 6 et « l’octroi de mer » régionalNote 7. Cette fiscalité particulière (octroi de mer, régime à l’exportation, TVA/NPR) a pour objectif affiché la protection des entreprises locales et une action positive sur le niveau des prix. L’octroi de mer présentant en outre l’avantage de procurer des ressources aux collectivités locales. Cependant, force est de constater que ce système ne se traduit pas dans les faits dans la formation des prix dont les mécanismes demeurent particulièrement obscurs.

3. – Enfin, la « prime à la vie chère » prévue par la loi n° 50-772 du 30 juin 1950Note 8 dont bénéficient les fonctionnaires en services dans les « territoires relevant du ministère de la France d’outre-mer » accentue les disparités salariales entre les salariés du public et ceux du privéNote 9. Pour ces derniers, suite à l’action du mouvement Liyannaj Kont Pwofitasyon (LKP), un « accord régional interprofessionnel sur les salaires » dit accord Bino a été signé pour la Guadeloupe le 26 février 2009. Il prévoit une hausse de 200 euros net pour les bas salaires (inférieurs à 1,4 SMIC). Par un arrêté du 3 avril 2009Note 10, cet accord a fait l’objet d’une extension, sous certaines réservesNote 11, à toutes les entreprises de ce département.

4. – C’est dans ce contexte économique qu’a été votée la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodeom). Même si les bases de cette dernière ont été fixées il y a plus d’un anNote 12, les événements sociaux en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion ont conduit l’ancien secrétaire d’État Yves Jégo à repenser le texte et à « toiletter » son projet de loi. Pour améliorer le dispositif, le Gouvernement, mais aussi le Parlement ont mis en forme de nouvelles dispositions et ont proposé plusieurs amendements, ce qui modifie au final considérablement le contenu et le coût des mesures initialesNote 13. Le texte ayant été adopté dans l’urgence, on peut supposer qu’il a été impossible pour le législateur d’évaluer de manière précise les éventuels effets économiques de la nouvelle législation. Néanmoins, les mesures prises pour favoriser le développement économique et social des collectivités concernées seront évaluées par une commission nationale en charge du suivi de la mise en œuvre des politiques publiques de l’État en outre-mer.

5. – On peut penser que les apports principaux du texte consistent en l’amélioration des dispositifs de contrôle des prix et à la mise en place d’outils fiscaux qui permettent une relance économique outre-mer. Sur ce dernier point, il ne s’agit pas du premier texte dans ce domaine puisque le projet suit de peu une loi qui elle-même s’inscrivait dans un cadre législatif assez foisonnantNote 14. Dans tous les cas, il faudra un peu de temps pour apprécier les effets concrets de la loi.

1. Tentative d’amélioration du régime de police des prix applicable à l’outre-mer

6. – Bien que le pouvoir de police du gouvernement français en matière économique ait été restreint au cours de ces trente dernières annéesNote 15, il existe un régime juridique de réglementation des prix applicable aux départements d’outre-mer. La Lodeom vise à le renforcer.

A. – Existence d’une police des prix pour des motifs structurels

7. – En droit interne, l’ordonnance du 1er décembre 1986Note 16, dont les dispositions sont codifiées à l’article L. 410-2 du Code de commerce prévoit que lorsque la concurrence est structurellement défaillante, le Gouvernement peut réglementer les prix. L’exercice d’une police des prix se justifie ici par des « motifs structurels »Note 17. La situation géographique éloignée des îles, le coût des transports, les difficultés d’approvisionnement, confortent les situations de monopole économique par le manque de substituabilité de l’« offre ». Cette logique a été rappelée récemment par l’ancien Conseil de la concurrenceNote 18.

8. – Aux termes de l’article L. 410-2, le Gouvernement peut réglementer les prix par décret « dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d’approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires ». Sur ces fondements, le prix de certains produits et services est administré dans les départements d’outre-mer. Deux décrets du 17 novembre 1988 ont été adoptés pour la Guadeloupe et la MartiniqueNote 19. Des décrets du même jour ont également pris forme pour la RéunionNote 20 et la GuyaneNote 21. Parmi les produits réglementés, il y a le gaz domestique, la farine, le riz, les produits pétroliers, le ciment. Pour ce dernier produit, le Conseil d’État a d’ailleurs reconnu que la situation de concurrence limitée sur le marché du ciment dans ces départements justifiait que le Gouvernement puisse y réglementer les prix. Bien que le Code du commerce fasse référence de manière explicite à « une situation de monopole » et non à une position dominante, il considérait, en l’espèce, que la position dominante et les particularités qui s’attachaient au marché, son étroitesse et l’application de l’octroi de mer, limitaient la concurrence par les prix et justifiaient l’encadrement du prix du cimentNote 22.

9. – Un autre décret du 23 décembre 2003 est venu modifier la réglementation pour les seuls produits pétroliersNote 23. Dans un avis n° 88-A-04 du 16 mars 1998, le Conseil de la concurrence, avait établi le bien fondé de la fixation du prix maxima par l’autorité préfectorale compte tenu de la situation particulière de l’approvisionnement en pétrole et de l’étroitesse du marché. La direction des ressources énergétiques et minérales, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et le ministère de l’Outre-mer ont ensuite préparé le texte de 2003 qui définit les modalités de variation des prix des produits pétroliersNote 24.

10. – Toujours en matière de contrôle des prix, l’article 75 de la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000Note 25 prévoyait la création « dans les régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion [d’]un observatoire des prix et des revenus ». En pratique, il a fallu attendre sept ans pour qu’un décret du 2 mai 2007Note 26 modifié par le décret n° 2008-221 du 5 mars 2008, mette en place cet outil de surveillance mais celui-ci est resté quelque peu inerte aux Antilles.

11. – Pour remédier à cette carence d’ordre institutionnel, le Conseil économique et social et régional (CESR) a pour la première fois publié, en 2009, un rapport sur l’industrie du carburant en Guadeloupe dans lequel il dénonce l’opacité des prix proposés par la SARA (Société anonyme de la raffinerie des Antilles)Note 27. Un autre rapport à vocation interministérielle de la mission d’inspection des finances sur « La fixation des prix des carburants dans les départements d’outre-mer » constate que l’absence de transparence a favorisé l’émergence d’une certaine suspicion à l’égard du dispositif de réglementation des prix des produits pétroliersNote 28. À la question de savoir si une alternative au système de fixation administrative des prix pouvait être envisagée, le rapport conclut que la libéralisation des prix des carburants outre-mer ne semble possible qu’au seul stade de la distributionNote 29.

12. – Dans cette même logique de recherche de la transparence, la nouvelle Autorité de la concurrence devrait livrer prochainement son rapport sur l’état de la concurrence dans cette zone géographique. Le 14 février 2009, l’ancien secrétariat à l’Outre-mer a saisi l’autorité administrative indépendante pour deux avis sur le prix des carburants et les « mécanismes d’importation et de distribution des produits de grande consommation ». L’ancien rapporteur général du Conseil de la concurrence Thierry Dahan s’est vu confier la mission de coordonner l’instruction de cette saisine. Il sera donc très intéressant de savoir si l’autorité justifie de son côté un tel système d’administration des prix. Cela n’était pas du tout évident…Ainsi, l’Autorité a rendu le 24 juin dernier un premier avis concernant le secteur des carburantsNote 30. Elle a considéré que la régulation des prix des monopoles de l’achat, du fret, du raffinage et du stockage aux Antilles et en Guyane, et du fret et du stockage à La Réunion a échoué. L’Autorité de la concurrence propose par conséquent de réformer en profondeur le système actuel en formalisant des objectifs de politique publique et une stratégie à moyen terme s’appuyant sur plusieurs axes :– renforcer la régulation pour mieux encadrer les monopoles en amont et garantir des approvisionnements au meilleur prix ;– assouplir la régulation de détail en passant d’une fixation administrative des prix à un contrôle administratif avec plafonnement en cas de dérive des marges. L’Autorité propose ainsi « de modifier les décrets de 1988 et de 2003 pour prévoir que le prix maximum de détail fixé par le préfet ne s’applique que temporairement pendant les périodes de fonctionnement anormal du marché ». Parallèlement, elle considère « qu’un observatoire local des prix et des marges de distribution des carburants devrait être créé pour permettre une surveillance des marchés de détail » ;– prévoir une période d’expérimentation de trois ans afin d’observer les évolutions réelles du marché et procéder aux ajustements nécessaires.

B. – Élargissement par la loi du dispositif en matière de contrôle des prix

13. – Le sénateur réunionnais Jean-Paul Virapoullé a présenté un amendement à la Lodeom qui élargit le domaine de réglementation prévu par les décrets de 1988 à des « familles de produits de première nécessité ». La pertinence du régime de réglementation des prix est donc consacrée de manière législative même si ce dernier s’est avéré insuffisant dans le passé. La nouvelle disposition est prévue désormais à l’article 1er du Titre Ier « Soutien au pouvoir d’achat » : « un décret en Conseil d’État peut réglementer, après consultation de l’Autorité de la concurrence et en conformité avec le deuxième alinéa du 2 de l’article 299 du traité instituant la Communauté européenne, le prix de vente, dans toutes les collectivités territoriales d’outre-mer pour lesquelles l’État a compétence en matière de réglementation des prix, de produits ou de familles de produits de première nécessité qu’il détermine pour chaque collectivité territoriale d’outre-mer en fonction de ses particularités ». Il est très intéressant de noter que cet amendement soit devenu l’article premier de la loi, ce qui prouve la faiblesse du projet initial. Parallèlement à ce dispositif, des négociations ont été effectuées département par département pour publier la liste des premières baisses des prix obtenues dans le cadre d’accordsNote 31.

14. – Au regard notamment des défaillances des systèmes de contrôle des prix aux Antilles, un amendement proposé par le Sénat impose également des « comparaisons de prix, notamment avec les prix pratiqués en métropole, établies par les observatoires des prix et des revenus mis en place outre-mer (qui) font l’objet d’une publication trimestrielle » (art. 2). C’est de l’effectivité de cette disposition et de la mise en place de son caractère contraignant que dépendra l’efficacité du futur contrôle des prix dans les DOM.

15. – Il faut souligner le côté quelque peu discursif des deux premiers articles de la loi. On peut sérieusement se demander si une loi peut véritablement être efficace en termes de contrôle des prix, alors que ce domaine est normalement régi par voie réglementaire. La norme économique « spontanée » liée à la formation des prix par le marché n’est-elle pas antinomique à la norme juridique et a fortiori à la loi ?

16. – Notons enfin que pour améliorer le contrôle des prix, quatre nouveaux fonctionnaires de la DGCCRF ont déjà rejoint les Antilles. Ce même organe établit depuis le mois d’avril 2009 un « chariot type » qui permet le suivi tous les quinze jours de cinquante produitsNote 32. Parallèlement au contrôle de l’observatoire des prix mentionné par la loi, un « bureau d’études ouvrières » va être aussi créé en GuadeloupeNote 33.

2. Des aides qui privilégient la relance économique et le pouvoir d’achat

17. – Les principaux objectifs du texte sont avant tout d’ordre économique mais également social. Pour les atteindre, le législateur a prévu des instruments fiscaux incitatifs qui correspondent par leur caractère dérogatoire à la spécificité des outre-mer. Les autres mesures s’inscrivent plus dans le mouvement général de relance de l’économie proposé au niveau national.

A. – Recours à « l’interventionnisme fiscal » outre-mer

18. – Les rédacteurs de la loi n’ont pas hésité à utiliser des techniques liées à « l’interventionnisme fiscal »Note 34. Certaines mesures dérogatoires, souvent temporaires, même si elles peuvent être considérées comme de nature libérale, peuvent avoir des effets sur la relance économique pour encourager l’investissement. Cet interventionnisme peut avoir une dimension territoriale, liée à une forme de fiscalité particulière. C’est le cas des politiques de défiscalisation des investissements dans les DOMNote 35. Cette partie est l’une des plus importantes du texte et confirme l’ancrage de la défiscalisation dans l’histoire du développement des départements d’outre-mer (Chapitre 1er : « Régime applicable aux zones franches d’activités » du Titre II : « Mesures de soutien à l’économie et aux entreprises »)Note 36. Elle dénote a contrario un certain manque d’originalité de la part du législateur puisque toutes les grandes mesures gouvernementales liées aux DOM ont été favorables à la défiscalisation.

19. – Il faut ajouter que tout comme en matière de réglementation des prix, le motif principal qui justifie traditionnellement la défiscalisation vise à compenser les handicaps« structurels »Note 37 des DOM. Ainsi, le législateur a fait montre d’une certaine cohérence en apposant ces deux types de dispositions au sein d’un même corpus juridique.

20. – La loi établit dans les quatre départements d’outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane et Réunion) des zones franches qui bénéficieront d’exonérations fiscales. Le dispositif de la Lodeom modifie le régime applicable dans les « Zones franches d’activité » (ZFA). Des mesures plus favorables ont été instaurées en faveur des PME (moins de 250 salariés et un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros). Les ZFA bénéficieront d’une partie de l’enveloppe complémentaire des 150 M d’euros promis par le chef de l’État Nicolas Sarkozy. Les entreprises dans les secteurs créateurs d’emplois durables et valorisants définis par l’article 4 (nouvelles technologies, agronutrition, énergie et environnement, recherche et développement, tourisme) pourront ainsi bénéficier jusqu’à 80 % d’exonérations fiscales sur la taxe professionnelle et l’impôt sur les sociétésNote 38.

21. – Ces dispositions ont vocation à encourager les investissements des entrepreneurs qui considèrent traditionnellement que le coût du travail est un handicap pour le développement économique des DOM. L’inconvénient est que ce type de mesures ne permet pas toujours d’investissements sur le long terme et ses effets économiques se révèlent parfois contreproductifs pour la populationNote 39. Certains auteurs considèrent d’ailleurs que les lois de défiscalisation ne constituent pas un véritable instrument de développementNote 40.

22. – La situation antérieure appliquée aux entreprises avant la Lodeom était celle d’une exonération de 50 %Note 41. Désormais, les bénéfices provenant d’exploitations situées en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et qui satisfont aux conditions précitées seront exonérés à 80 %Note 42. A contrario pour les bénéfices provenant des exploitations situées dans les îles des Saintes, à Marie-Galante et à la Désirade, le taux de l’abattement est porté à 100 % pour les exercices ouverts entre le 31 décembre 2008 et le 31 décembre 2011. Ces trois localités bénéficieront pendant trois ans d’une réduction de 100 % de l’impôt sur les sociétés. Cela conduira donc à une exonération totale.

23. – Il faut souligner qu’à l’instar de la Corse, à la suite de la loi du 26 décembre 1996Note 43, des élus, des chefs d’entreprise et autres socioprofessionnels locaux réclamaient plutôt la mise en place d’une « Zone Franche Globale » (ZFG) qui s’étendrait à la totalité des départements. Même si cette demande n’a pas été prise en compte, la loi élargit néanmoins le périmètre des zones franches aux îles du Sud en Guadeloupe (Marie-Galante, les Saintes et la Désirade), l’ensemble de la Guyane, les Hauts de la Réunion et le nord de la Martinique.

24. – En raison de l’aspect déterminant de l’économie du tourisme dans les îles, le dispositif de l’article 26 facilite les opérations de rénovation hôtelière en faveur de certaines catégories d’hôtels situés : dans les départements d’outre-mer mais aussi à Mayotte, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (jusqu’au 31 décembre 2017). Le montant de l’aide ne pourra être « supérieur à 7 500 euros par chambre à rénover dans la limite de 100 chambres ».

25. – Un large volet de la loi est également lié au développement du logement social pour remédier à la situation exceptionnelle de pénurie dans ce secteur (Titre III « Relance de la politique du logement »). La loi modifie la portée du système de défiscalisation établi par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003Note 44 de programme de l’outre-merNote 45 qui visait essentiellement les logements « libres » pour le réorienter vers le logement social. On a constaté en effet certains retards, par exemple en Martinique, où seulement 400 nouveaux logements sociaux sont construits chaque année. La hausse du prix du foncier a rendu les terrains indisponibles pour le logement social. Les sociétés anonymes d’habitations à loyers modérés pourront donc bénéficier d’un nouveau dispositif de défiscalisation des logements sociaux (art. 33). La loi rappelle cependant que la ligne budgétaire unique (LBU) « reste le socle du financement du logement social dans les départements d’outre-mer, à Mayotte, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ».

26. – Même s’il sera mis fin de manière progressive à la défiscalisation pour le logement locatif libreNote 46 (art. 38, al. 6 bis, 1° et 2°), on peut signaler l’insécurité juridique liée aux changements trop fréquents des dispositions à portée économique applicables à l’outre-mer et à leur manque d’évaluation dans la duréeNote 47. D’autres aménagements ont d’ailleurs été apportés à la loi du 21 juillet 2003 précitée, notamment ceux qui permettent d’étendre la défiscalisation à la recherche-développement (art. 25) et à la réalisation de câbles sous-marins de télécommunications (art. 16).

27. – Pour en finir avec le volet fiscal, il faut souligner que les rédacteurs de la loi ont voulu aussi initier une réflexion sur l’intérêt de l’outil fiscal original (outil contestéNote 48 de la TVA/NPR (non perçue récupérable – art. 30). La TVA non perçue est un mécanisme qui consiste à déduire une TVA qui n’a jamais été acquittée, pour des raisons tenant à la spécificité du régime applicable dans certains DOMNote 49. Il s’agit ici de donner à la TVA/NPR une assise légaleNote 50 et de réorienter ou plus exactement limiter l’effort fiscal organisé par ce dispositif. Cette réorientation consiste en un recentrage sur les seuls investissements des entreprises relatifs à des biens neufs correspondant à des immobilisations.

B. – Autres mesures de relance économique à caractère non fiscal

28. – Pour augmenter le pouvoir d’achat, le Gouvernement a déposé un amendement permettant, sous certaines conditions, aux entreprises de verser un bonus exceptionnel de 1 500 euros maximum par an et par salarié, pour répondre à la crise dans les DOM. Le versement de ce bonus qui a été accepté par le Parlement (art. 3) devra faire l’objet d’un accord régional interprofessionnel conclu en 2009.

29. – Le plan de relance du GouvernementNote 51 s’appliquera également outre-mer puisque le texte prévoit la création d’un « fonds exceptionnel d’investissement » (art. 31) qui doit aider les collectivités territoriales à financer des équipements publics collectifs, lorsqu’elles participent de façon déterminante au développement économique, social et environnemental local. L’application de cet article a été élargie aux collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution. Le montant de ce nouveau fonds sera fixé chaque année par la loi de finances et sera mieux dotéNote 52.

30. – Enfin, des aides ciblées à la continuité territoriale en faveur des étudiants (art. 50), des bénéficiaires de la formation professionnelle ou des candidats admissibles à des concours pourront être allouées aux ultramarins sous conditions de ressources. Un fonds sera également créé pour relancer l’aide à la mobilité des personnes résidant outre-mer entre les collectivités ultra-marines et vers la métropole.